K_Chan

傾倒泥頭，睇雀時見得多，以下是從城市規劃觀點出發的一段分析：

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2016年2月29日  星期一  《明報》
林芷筠：泥頭黑洞——棕土不斷蔓延的技術分析

【明報專訊】去年12月，立法會環境事務委員會討論建築廢物收費檢討，本土研究社等幾個關注團體向立法會提交了聯署信，當中提出修訂《城市規劃條例》以堵塞漏洞。其實多年來新界鄉郊傾倒泥頭已不斷，於近日發布的《棕跡》棕土研究報告中，我們可觀察到現時面積約1192公頃的新界棕土內，有不少是因近年的土地破壞而新增的棕土。自2006年政府實施建築廢物處置收費計劃起，有可能因有人為逃避徵費而往鄉郊倒泥，令情况更見惡劣。縱容傾倒泥頭，等於縱容棕土蔓延，扼殺農業及影響新界居民的生活素質，政府有必要重新審視制度上的禍根。

城規條例致棕土黑洞
在現行法例中，部門是否有權對傾倒泥頭執法，要視乎涉事地點而定。一般而言，未經政府准許而在政府土地上作傾倒泥頭是非法，地政總署有權執法。至於私人土地，只要是曾有「發展審批地區圖」（Development Permission Area Plan，簡稱DPA Plan）覆蓋的範圍，規劃署也有權對違例發展執法。「發展審批地區圖」乃自1990至1991年城規條例修訂時才出現，源於1983年「生發案」中，上訴庭判定集體官批對限制農地上的臨時用途無約束力，這亦是新界棕土蔓延的重要原因。1991年城規條例修訂後，城規會立即對大部分鄉郊地區制定DPA Plan，除了市區、新市鎮及部分鄉郊土地。
然而，按城規會2005年對《法定圖則註釋》總表中「農業」地帶的「註釋」修訂，若在「農業」地帶內填土不高於1.2米，不論所填的物料是什麼，也不算違法。這變相也是縱容地主破壞「農業」地帶內優質農地的做法。
但最大的漏洞，還是未有「發展審批地區圖」覆蓋的範圍，包括早於1991年前已有「分區計劃大綱圖」（Outline Zoning Plan，簡稱OZP）覆蓋的新市鎮邊緣的「綠化地帶」，以及一些其實在1991年後才制定OZP的離島地區。
對於前者，為何已有OZP覆蓋的範圍不能再以DPA Plan覆蓋？一直以來官方的回應是，該等範圍一般受地契及其他有關法律規管，如《建築物條例》等。但往往最脆弱的就是處於新市鎮邊緣未有永久發展的土地，就如大埔近教育學院一帶的「綠化地帶」，多年來也有填土及被用作露天倉庫；另外未有最新的粉嶺北OZP之前而仍屬粉嶺／上水OZP的馬屎埔及天平山村一帶，被填土及改作貨櫃場用途，也不算違法。綠化地帶本是控制城市化發展肆意擴張的邊界，卻因漏洞而成為棕土黑洞。
1990年代的作繭自綁
其實1991年的城規條例修訂中，訂明已有OZP範圍不能再受DPA Plan覆蓋的原因，不全然是法律上不可行，更多是政治考慮促成。翻查1990年的報章，政府建議將城規條例引伸至鄉郊土地的計劃，已引起鄉事派大力反對。而當時的條例修訂草案，是曾考慮將DPA Plan也覆蓋已有OZP覆蓋的範圍及市區未有OZP覆蓋的小部分範圍。但當時有專業人士反對，恐怕城規條例延伸至市區，帶來「過分規管」，對土地發展潛力和估值帶來影響。估計當時政府恐怕城規條例修訂太大阻力，而接受不把DPA Plan引伸至市區範圍的決定。
關於第二類，是於1991年後才制定OZP的地區，包括東涌市、長洲、坪洲、南丫島等。既然是於1991年後才制定圖則，為何非先訂DPA Plan以作管制，而直接訂OZP？政府曾回應指，離島地區沒有農地被改作貨櫃場及回收場等用途的明顯迹象，因此不用以DPA Plan作額外監管。但於2001年才制定首張OZP的南丫島也曾受到傾倒泥頭破壞河溪生態，但規劃署當年的錯判而導致沒有執法權，豈非作繭自綁？

修訂城規條例打擊填泥
其實儘管是拖了20年，去到今天仍可考慮再度修例，於所有未有DPA Plan但已有OZP覆蓋範圍中未有永久發展的農地，包括仍是集體官批的私人地及政府土地，立即進行凍結調查，約束在凍結調查後所有破壞農地的發展（見圖請上網）。對已有發展的土地，其實只需繼續以地契及建築物條例規管，不被DPA Plan對規劃署賦予的執法權所凌駕。當然，在此政治時勢上，民間迫使政府推動修法只會被一拖再拖。但如何有效打擊未有DPA Plan覆蓋的私人農地上的填泥問題，政府還欠公眾一個清晰交代。
鄉郊填泥猖獗，加上城規制度的縱容，農地破壞嚴重，更加扼殺本土農業發展，環環相扣。我們不要口講支持農業的政府，是要有真正有效保育農地的政策出現。

作者林芷筠是本土研究社成員、城市規劃師

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QUOTE ENDS